区域性整体贫困问题研究

区域性整体贫困问题研究

习近平总书记在党的十九大报告中提出了乡村振兴战略，旨在通过农村经济的发展来根本解决三农问题。乡村振兴的根本在于内置发展根基，提升产业水平，推进市场机制，恢复发展活力。实施扶贫攻坚，全面建成小康，自然成为乡村振兴战略的应有之意。因此，扶贫攻坚也必须牢牢把握住发展的关键问题，通过内置发展基础来根除贫困的温床，通过贫困群体的能力提升来摆脱贫困的束缚，形成贫困区域减贫的内源机制。

一、扶贫中发现的现实问题及其思考

可以简单概括为如下三个问题：（1）为什么落后的地区越扶越贫困，即贫困具有依赖性的特征？（2）为什么贫困地区的贫困群体对政府的扶贫工作不满意？（3）政府在实施扶贫工作中有没有考虑成本效益问题？

第一个问题：贫困地区与贫困群体的依赖性，一方面说明，我国在反贫困工作中还未找到好的路径，未能解决好贫困地区的发展问题；另一方面说明，政府在对待反贫困问题上有些简单化和惯性思维。例如，哪个地区是贫困地区，哪个家庭是贫困家庭，就一直认为是贫困地区，是贫困家庭，没有实施动态的识别与有效的脱贫机制，只是作为一种政治任务去执行，效果相对较差。

从经济学的视角来看，贫困是一个发展问题，解决贫困问题，必须解决发展问题。相应的减贫措施就要围绕如何发展区域经济，如何发展个人能力，改善家庭状况去设计与实施。但以往在这一方面做的就比较粗糙，不精细。实际上，之前把反贫困的措施与对贫困群体的救济政策混为一谈，所谓的反贫困就是对贫困农户与家庭的简单帮扶，甚至就是送些物品。这种理解太简单了。当然，也有经济发展措施，就是所谓的招商引资，项目支持。这当然要好了，但是，也是简单化了、泛化了或者是经验化了。这就是说，我只要把项目落地，把资金到位，就完全可以解决贫困问题。真是这样的吗？与预期相差甚远。为什么？这种发展是一种外生的发展，而不是内生的发展，在激发贫困区域的发展活力上，未能根植发展基因，未能提升贫困群体的发展能力。所以，效果不太理想。

第二个问题为什么贫困地区的贫困群体对政府的扶贫工作不满意？简单地说，就是政府的扶贫措施与贫困群体的帮扶诉求不一致。政府在减贫内容与措施上主要按照自己的意愿行事，对贫困群体急迫的需求并非全面、细致的了解。例如，政府对贫困地区的发展最常用的方法就是修路、提供公共设施，改善村庄面貌，或者，招商引资搞项目开发，甚至找几个企业进行对接。这些需要不需要呢？需要。但是，有没有考虑贫困群体的参与情况，他们能不能够通过这些平台持续地提高收入，提升自己应对贫困的能力？如果这些内容不能成为他们提升自己能力，应对贫困的资本或者发展路径，试想，这些投资又有多大效益呢？路修好了，广场修好了，工厂也建立起来了，贫困群体还是吃不上饭，或者找不到媳妇，等于仍然没有使其摆脱贫困。所以，他们对这些扶贫内容并没有多大兴趣。这也是我们发现为什么贫困群体不积极合作问题，因为没有通过扶贫开发，把他们的潜在资源开发出来，把他们的活力激发出来。

第三个问题：政府在扶贫中的成本收益问题。通过对现实调研，发现各级政府确实把扶贫攻坚作为第一政治任务来抓，投入大量的人力、物力、财力，包括驻村干部、政府部门帮扶对接、企业对口帮扶，贫困区域成立扶贫攻坚办公室，等等。这么多的投入，产出是什么？是部分贫困群体的脱贫，而且这种脱贫多是暂时性脱贫，没有长效机制。冷静地、理性地思考一下，这个做法是否很漂亮？也就是说，应该考虑反贫困工作的成本收益问题。事实上，发展是最大的反贫困。把主要精力集中在发展上才是根本之策，贫困也并非是能够消除的问题，也不是短期内马上解决的问题，而是与发展相伴随的问题。如果不处理好这一关系，我们担心贫困问题没有解决好，发展问题也给耽误了。

二、内源性减贫机制的政策建议

（一）精准扶贫必须基于发展的理念

我国进入中等收入发展阶段，贫困问题成为相对贫困，所以，贫困问题的解决首先是精准识别，但精准识别是基础，帮扶发展才是关键。首先，精准识别要识别什么内容？精准识别的目的是为扶贫瞄准靶向，做到有的放矢。这就要求精准识别不仅要识别出“真贫”，而且要把其贫困的原因搞清楚，把其帮扶的切入点把握准。应该说，不同区域，不同村庄，不同贫困户贫困发生的原因是不同的，既要从中找出共性，又要找出差异性，才好精准施策。目前，在扶贫过程中，为了便于考核与管理，过于侧重了建档立卡的基础性工作，在此上面耗费了大量的人力与物力，而在对贫困户的帮扶上，解决实际问题上下功夫不够。比如，有些贫困户刚进入之后不久就脱贫，显然是一种走过场的行为，行政化的任务导向，把建档立卡当做了目的本身。但实际上，精准聚焦的目的是为了更好地找到解决的办法。有些贫困是由偶发因素造成的，比如天灾人祸，有些贫困则是家庭发展本身造成的，比如，代际传递，属于弱势群体；有些是人力资本短缺，无法适应现代社会发展，发展动能不足；还有一些则是由于观念意识造成，好逸恶劳，游手好闲。要针对这些不同的情况去解决。发展能力不足的可以通过产业发展进行帮扶，属于代际贫困的应大力实施教育扶贫，对于天灾人祸的要从社会保障的角度加以帮扶，而对于懒惰造成的要从思想上和制度上加以解决，应着重从思想上扶志，并配置以惩罚措施。

（二）产业发展的根本在于最大限度地挖掘利用贫困群体的资源

1.产业发展是贫困区域融入市场的联结

在扶贫攻坚中，必须时刻明白改变贫困区域的发展动能，提升贫困群体的发展能力是根本，而解决的切入点在于产业的发展。

从贫困群体的能力不足上看，无论是何种因素使其陷入贫困困境，他们在贫困中能够依凭的资本与财富是他们自身和承包的土地。所以，在他们无法获得更为高级的生产要素和财富来源的渠道（比如外出打工）时，应该通过恰当的方式能够使其自身的资源与财富得到更好的利用，或者通过效率的改进，大幅提高其收益效率。这样，才能从内生的角度培植其发展能力，并使其逐步积累财富与资本，最终摆脱贫困。因此，产业扶贫的根本在于如何为贫困群体构造一种低门槛的进入通道，最大限度地挖掘利用其自身资源，为其自身发展配置发展动能。

按照这一要求，产业扶贫必须依托于农业的发展，促进农业的现代化。可以说，产业扶贫的内涵是通过农业产业化的发展，结合开发式扶贫政策，通过开发当地资源，促使农业全产业链发展，实现农民自我发展和脱贫致富。当然，这里所说的现代农业是指一二三产业的融合发展。例如，从目前农村发展的基本情况来看，依托农业，托管经营与土地股份化是一种很好的组合模式。其一，将其土地入股或者托管于规模经营者，能够帮助贫困群体走出传统家庭经营桎梏，可以通过产业化经营提升其经营收入。其二，雇佣其本人进行简单的劳动可以获得额外收入，并能增强其战胜贫困的自信心。其三，通过托管，可以较好地解决土地流转问题，实施规模经营，提升全要素生产力。

产业扶贫中贫困户的受益模式一般是“企业+基地+贫困户+合作社”治理模式。其最大的特点是，企业、合作社、贫困户等多元主体共同参与，共享发展。但里面最大的问题是如何实现和谐有效，这就需要建立一个保证其有效运行的合作框架。这个框架从产业组织上看就是产业链的治理，而从区域发展的角度看就是构建一个有效的乡村治理。这里面有可能出现的问题是贫困户受益低及利益联结机制缺乏。在扶贫过程中，最关键的问题就是贫困户参与机制和利益分享机制，这一因素决定了贫困户的脱贫效果。因为在产业治理模式中，贫困户比企业和合作社更为脆弱，抵抗自然的、市场的、技术的风险能力更为不足。所以，在这两类治理中，要对贫困户的参与权、收益权进行倾斜。一是要有针对性地将贫困人口融入扶贫产业发展链条体系中，二是构建企业盈利与贫困人口获利的产业扶贫利益共享机制。

2.产业扶贫中应注意的问题

一是产业发展有没有基础，能够不能够持续。在产业扶贫中，不少是通过驻村第一书记附带资金，绑缚技术，给定市场来发展的，就是说，为了解决贫困群体的就业与收入问题，帮扶者对贫困区域提供了资金、技术与市场，且不计成本。如果说通过帮扶为贫困区域提供启动资金还可以说得通，但是，如果仅仅通过短短几年的资源注入就想一劳永逸，则是一种简单化的作法。试想，如果能够通过该产业来解决该村庄的贫困，为什么该区域内的企业家没有实施？换言之，该产业的发展是靠政府的外生注入发展的，还是靠内生的产业关联发展的。如果没有内生的发展基础和动能，那么，是不是当外生的资源消除之后，产业也就随之消亡了呢？发展经济学在对发展中经济的研究中不断地拓展发展思路，从最初重视资本的积累，到重视市场机制的（贸易）作用，再到重视人力资本的提升和制度的建设。这一思想告诉我们，发展是一个过程，是生产方式和生活方式的转变，是区域经济的均衡发展，是产业结构的不断升级，是发展制度的不断优化。所以，在发展产业问题上必须下功夫，重在找出企业家的发展思路，而不是简单地雪中送炭。

二是不能因为是扶贫产业项目就降低产业标准，比如，是不是低端产业的转移，是不是对生态发展不利的产业。在产业的发展上，必须考虑区域资源禀赋、产业链条、市场容量及产业政策。如果不能利用本区域的资源禀赋，或者产业链条比较短，市场前景不明朗，产业政策不相符，那么，即使在短期内建成了某个产业，恐对脱贫攻坚不会带来预期的效果。最可能出现的问题是区域性、局部性的产业趋同现象，其中的主要原因，一是政府盲目的决策，二是忽视市场机制的作用，对市场中存在的各类风险估计不足，用行政命令的方式代替了市场决定配置的方式。其结果，不仅没有能够解决贫困问题，反而带来了新的贫困。

三是要考虑成本收益，既要照顾到每一个贫困群体，又要考虑其他群体和帮扶者的利益。其他群体是指农村中的非贫困人口。因为城乡发展差距，没有被识别为贫困地区与贫困人口的部分，发展的基础也不坚实，富裕的程度也高不了多少，他们同样需要发展的任务。但是，如果对贫困区域和贫困人口过度帮扶，则会造成相反的效果。首先，可能造成贫困区域与贫困人口的依赖与“福利刚性”，因为没有内生的发展根基，结果导致脱贫困难，或者返贫率高。其次，造成帮扶者的发展动能减弱，例如，有些区域给企业施压了扶贫任务，造成企业发展的困难。应该明白企业首先能够可持续发展，能够盈利，才能够对贫困群体实施帮扶，如果为了实施对贫困群体的帮扶，最后将企业搞垮了，那将是得不偿失的。在这一方面可以出台一些优惠政策，注重发挥企业家的才智。最后，不注重机制建设，过于重视物质要素的注入，可能会导致区域内新的不平衡。

四是在扶贫过程中，资金用于贫困村基础设施建设偏多，用于投入产业发展的资金相对不足；在产业发展方面，过于注重生产方面，轻视市场和产业成长方面，根本不考虑风险因素，产业基础不扎实。比如，到某地区调研，某负责人给我们算一笔脱贫账：某种作物现在的市场价格是多少，对贫困户进行产业吸纳之后能够有多少产出，一年之后就能增加多少收入。那么，我要问你，如果市场突然不再需要该产品，贫困户的收入还能增加吗？在脱贫的期限内，他还能脱贫吗？所以，在市场经济下必须考虑市场的风险。而事实上，目前各区域都在推行同质化的产业扶贫开发，已经播下了市场风险的种子。表面上看，农村的贫困是由于收入低下造成的，实际深层次原因是能力低下决定的。在生产方式与生活方式已经发生改变的情况下，仅仅依靠贫困群体的辛勤劳动无法解决问题，必须改变贫困地区的发展动能，提升贫困群体的发展能力。

（三）乡村治理是解决贫困区域良性发展的保障

1.贫困区域的发展在于乡村治理的改进

基于多年反贫困的经验，国际组织认为完善受援国的治理结构以促其发展是根本之策。同样，国内脱贫攻坚也必须高度重视乡村治理。

从目前来看，贫困人口中的绝大部分是能力不足者，包括疾病、智障、伤残。有能力者基本上能够通过自己的辛勤劳动脱贫致富，或者至少养活自己。这样，这一部分人就必须靠政府兜底才能解决。但是，政府兜底不是解决贫困的根本方法，一是财政负担比较重，在一些落后地区可能会影响发展；二是财政资金使用过程中会出现地方政府与中央政府的博弈问题，财政扶贫资金中的效率问题、腐败问题等。从发达经济的情况来看，依靠社区本身来解决贫困问题是一个可行的解决机制。所以，在扶贫过程中，从长远看形成有效的乡村治理模式来解决兜底问题十分必要。

贵州塘约村改革成功就在于乡村治理的成功。塘约村通过统筹推进农村产权制度改革，提高市场化水平，激活了存量资源；通过推进农业经营制度改革，提高产业化规模，促进生产方式转变，使经济发展起来；通过乡村治理改革，提高组织化程度，使村庄活起来，做到了共享发展。在这里面，同样是通过产业扶贫，为什么贵州塘约做得比较好？就是因为通过乡村治理，使所有的发展主体参与进去，使所有的相关因素包容进去，挖掘了社会资源，厚植了发展根基，转变了发展方式，实施了包容发展。

（四）教育扶贫是一个根本环节

目前，农村最困难的贫困人口包括两类，一类是智障人口，这一部分无法靠自身的能力来养活自己；另一部分是游手好闲者，这一类因各种因素的影响，极度推崇平均主义，好逸恶劳，严重依赖“集体”。前一部分是天生的能力短缺，后一部分是后天教育的能力短缺。这两部分群体都需要教育来根本解决。智障类人口有可能是近亲结婚造成，也可能是对生育养育的基本知识的缺乏造成，也有可能是由于医疗条件的短缺造成，还有可能是由于地方病的因素。如果对这些知识是无知的，或者说引不起高度重视，都会产生新的贫困人口，形成贫困的代际传递。至于好逸恶劳一类，则更应该从智力和“志气”上进行教育帮扶。

反贫困不能仅仅依赖于单一的事后救助，更重要的是重视对贫困的预防。在目前的福利框架下，各类反贫困措施不仅要足以应对工业化、城市化、市场化、人口老龄化和经济全球化所带来的各种挑战，同时又要与促进就业、提高竞争力和增强包容性的发展模式相契合。因此，应注重从下游救助向上游救助转变。基于生命周期理论的上游干预，是指在上游消除贫困产生的条件和机制，切断贫困产生的源头。当前反贫困政策中最迫切需要解决的是消除儿童贫困，提高贫困儿童接受教育和医疗服务的可及性。第一，进行教育体制改革，打破城乡间、区域间的教育壁垒、促进城市优质教育资源向农村合理流动；第二，切实解决农民工子女上学问题；第三，解决高中贫困生补助脱节问题；第四，设立专门针对儿童及青少年的营养保障计划。（民盟安阳市委会副主委 张良悦）